חסינות חברי-כנסת ושאילתות אסורות |ג'ואי לייטסטון

ביום שלישי, ה-12 בפברואר 2013, כאשר התקשורת הבין-לאומית החלה בדיווחים מסתוריים על אסיר עלום-שם שהתאבד במאסר סודי בבית-כלא בישראל, הפנו שלושה חברי-כנסת (אחמד טיבי, זהבה גלאון ודב חנין) שאילתות בעניין לשר המשפטים, יעקב נאמן, וזאת חרף צו איסור פרסום שהוטל על הפרשה מחמת רגישותה הביטחונית. חשיפת הפרשה במליאת הכנסת עוררה סערה, הן בקרב הציבור והן בקרב חברי-כנסת אחרים. חברת-הכנסת מירי רגב אף פנתה ליועץ המשפטי לכנסת על-מנת לברר האם ניתן להסיר את חסינותם הפרלמנטרית של השלושה. בתגובה, פרסם היועץ המשפטי לכנסת את חוות-דעתו בעניין ובה קבע כי "תכנון מראש של התבטאות המהווה עבירה לא חוסה תחת החסינות וניתן להעמיד לדין חבר כנסת בגינה, כמו כל אדם אחר". גישת היועץ המשפטי לכנסת עולה בקנה אחד עם מבחן "מתחם הסיכון הטבעי" שנקבע על-ידי השופט אהרן ברק בפרשת פנחסי (ראו להלן). יחד עם זאת, יש לברר האם עמדת היועץ המשפטי לכנסת – אשר כפי שנראה בהמשך כמוה כעמדת הפסיקה – עולה בקנה אחד עם מטרתה המסורתית של החסינות הפרלמנטרית, כפי שהיא משתקפת מהיסטוריית המוסד ומהדרך בה נעשה בה שימוש במדינות העולם? רשימה זו תסקור בקצרה את התפתחות מוסד החסינות הפרלמנטרית בעולם ואת מטרותיה, ותבחן לאור זה את יישומה בארץ על-מנת להעשיר את הדיון העכשווי במסגרת פרשת "האסיר X".

מקורה של החסינות הפרלמנטרית בפרלמנט האנגלי של המאה ה-14. באותה תקופה התחולל מאבק בין המלך לבין הפרלמנט, והאחרון ניסה לעצב לעצמו זהות שלטונית נפרדת ועצמאית מהמלוכה. כדי לעשות זאת, חברי הפרלמנט דרשו חופש ביטוי מוחלט בתוך בית הפרלמנט, דבר שיאפשר להם להתבטות נגד המלוכה, ואף להציע חוקים נגד מדיניותו של המלך, מבלי לחשוש מעונש. אחת הפרשות הראשונות שבה הזדקק חבר פרלמנט לחסינות דיונית מסוג זה ארעה כאשר תומס האקסלי העלה לדיון הצעת חוק במטרה לצמצם את ההוצאות של בית המלוכה. בתגובה נגזר על האקסלי גזר-דין מוות בגין בגידה במלך. האקסלי עתר על כך למלך בטענה שהעמדתו לדין בשל פעולות שנעשו בבית הפרלמנט נוגדת את החוקים המקובלים של השיטה, ובשנת 1399 קיבל המלך הנרי את טענתו והפך את ההחלטה. החסינות המשיכה להיות מעין מתנת חסות מהמלך עד ל"מהפכה המהוללת" של שנת 1688, כאשר סעיף 9 למגילת הזכויות האנגלית קבע כי חברי פרלמנט נהנים מחסינות מפני העמדה לדין או חקירה עבור דיונים והצבעות בבית הפרלמנט.[1] חסינות פרלמנטרית הפכה להיות סטנדרט בכל המדינות הדמוקרטיות בעולם אחרי שהאסיפה הלאומית הצרפתית אימצה מודל של חסינות על מעשים מחוץ לפרלמנט (inviolability) בנוסף לחסינות על דברים שנאמרו או נעשו בתוך הפרלמנט (non-liability).

אולם, בשנים האחרונות הועלו ביקורות רבות, ואף חשדות בדבר הצורך במוסד החסינות. עוד במהלך שנות ה-40 של המאה הקודמת נשמעו בארצות-הברית טענות לפיהן סנאטורים עושים שימוש בזדון על-מנת להשמיץ ולהוציא דיבתם של יריביהם, וכי יש להסיר מהם את חסינותם. טענות דומות נשמעו לא אחת אף באוסטרליה. באנגליה, התעוררה סערה לאחר שמספר חברי-פרלמנט ניסו לטעון שהם חסינים מפני העמדה לדין על כך שהם חייבו את המדינה בהוצאות אישיות על סך עשרות אלפי פאונד. בטורקיה, התפישה הרווחת בקרב העם היא שהחסינות הפרלמנטרית נותנת לנציגים לעבור על החוק ולנהוג בשחיתות באופן חופשי, מבלי לחשוש מהעמדה לדין. ברוב מדינות אירופה, הכניסו סייגים לחסינות הפרלמנטרית, במיוחד בכל הנוגע לחסינות מסוג inviolability, ובחלקם, כגון פורטוגל, ספרד ולטביה, אף קיים מנגנון להשהות נבחר ציבור שעומד בפני כתב אישום.

אם כן, מדוע ממשיכות מדינות להעניק לחברי הפרלמנטים השונים שלהן חסינות? התשובה לכך נעוצה בפרשת האקסלי שהובאה לעיל, ובעקרונות הדמוקרטיה הייצוגית. עקרון מנחה בבסיס השיטה הדמוקרטית הוא שראוי וצודק שהעם ישלוט בעצמו ("שלטון העם"), ובעולם המודרני הדרך היעילה לעשות זאת היא באמצעות נציגים – חברי הפרלמנט. נציגים אלו אמורים, כמובן, לתת ביטוי לרצונותיהם ולדעותיהם של הבוחרים אותם הם מייצגים. תנאי בסיסי שחייב להתקיים כדי לאפשר לנציגים מתן ביטוי זה, הוא שהנציגים עצמם לא יפחדו להתבטא באופן כן וישיר. אם, לצורך הדוגמה, חבר פרלמנט עלול להיכלא עקב הבעת ביקורת על התוכנית הכלכלית של הממשלה במדינתו, הוא ימנע מלשטוח אותה. באופן דומה, אם חבר פרלמנט יחשוש שאם הוא לא יצביע עבור חוק מסוים שהממשלה מקדמת, הוא צפוי להיענש, הוא יצביע עבור החוק בין אם הוא מסכים עם החוק ובין אם לאו. ברגע שהמחוקק חופשי מהתערבות חיצונית, הרי שהשלטון העצמי של העם מובטח. תובנה זו היא כה חשובה לניהול בית מחוקקים עצמאי, שאפילו מדינות טוטליטריות מפרידות בצורה כלשהי את המחוקק מהפיקוח של הרשות המבצעת. ודוק, החירות של נציגי העם מהרשויות האחרות אינה רק חירות מעריצות הממשלה, אלא גם חירות מהתערבות בתי-המשפט.[2] לפי התפישה הדמוקרטית, בכל הנוגע לתפקידם הפרלמנטרי, נבחרי העם אינם צריכים לתת דין וחשבון לבתי-המשפט אלא לעם.

נדבך חשוב נוסף בתפקידם של נציגי העם הוא האחריות ליידע את העם. מבלי שהנציגים ידווחו לעם על הנעשה על-ידי הממשלה, העם לא ידע מה מתרחש במדינה, ולא יוכל להביע את דעתו, לרבות ביקורת אפקטיבית ועניינית על הממשלה.[3] יתרה מכך, כאשר העם פועל במצב של ידע חלקי, החלטותיו, בין אם מדובר בתמיכה או התנגדות למדיניות מסוימת, ובין אם מדובר בבחירה בקלפי, מתרוקנות במידת-מה מתוכן, כיוון שהשיקולים שנלקחו בחשבון בטרם קבלת אותה החלטה, עשויים להיות לא רלוואנטיים לעובדות האמיתיות של המקרה. אם כן, חסינות של חברי-כנסת נחוצה על-מנת להבטיח שהם לא מצנזרים את עצמם, וכן, לא מצונזרים על-ידי אחרים ממסירת ידיעות לא פופולאריות או לא נוחות לממשלה או לשחקנים פוליטיים אחרים.

אם נבחן שוב את ההתבטאויות של חברי-הכנסת בשבוע שעבר לאור הרקע שנפרס לעיל, ניתן לראות ביתר בהירות את הסוגיות המורכבות שעומדות על כפות המאזניים בקשר לחסינות חברי-כנסת. מחד, מדובר במעשה הנכנס לקטגוריית ה-non-liability, כלומר ההגנה הבסיסית והמקורית שנחשבת ללוז החסינות. כדי לנהל דמוקרטיה אמיתית ותקינה, אין ספק שנציגי העם חייבים להיות חופשיים להביע את דעותיהם בכנסת מבלי לחשוש לתוצאות או לעונשים אפשריים. בנוסף, כאשר הממשלה מתנהגת באופן שמדאיג או מרגיז את אותם נציגים, מוטלת עליהם חובה, בנסיבות מסוימות, ליידע את הציבור על-מנת לאפשר להם לקבל החלטות נבונות בקשר לאותו נושא. מאידך, ברור לכל כי ישנם מצבים שבהם מידע צריך להיות חסוי, וכאשר בית-משפט החליט שאין לפרסם מידע מסוים, יש לדבר חשיבות רבה. יש לסמוך על הרשות השופטת שלא בנקל היא תפגע בחופש הביטוי על דרך צו איסור פרסום, וכאשר היא עושה כן, כל אזרח במדינה, כולל חברי-הכנסת, חייב לכבד את הצו. חשיפת מידע רגיש עלולה לסכל מהלכים מדיניים וביטחוניים ארוכי-טווח, ובמקרים רבים, אף לסכן חיי אדם.

שאלה כבדת משקל היא, היכן למתוח את הקו בין הגנה על עקרונות דמוקרטיים לבין הגנה על ביטחון המדינה ושלום הציבור. מעניין לציין כי בנייר עמדה שהממשלה הבריטית הגישה לפרלמנט בשנת 2012 בנושא רפורמה במנגנון החסינות, נטען במפורש כי יש להסיר חסינות ממי שהפר את ה-Official Secrets Act.

בישראל, נושא החסינות הפרלמנטרית מוסדר בחוק חסינות חברי כנסת [להלן: החוק], אשר קובע בסעיף 1 כי: "חבר כנסת לא ישא באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה – בכנסת או מחוצה לה – אם היו ההצבעה, הבעת הדעה או המעשה במילוי תפקידו, או למען מילוי תפקידו, כחבר כנסת." מונח המפתח בסעיף זה, אשר זכה למספר פירושים בפרשת פנחסי, המוזכר לעיל, הינו "במילוי תפקידו".

באותה פרשה, המשנה לנשיא אהרן ברק (כתוארו אז), השופט אליעזר גולדברג והנשיא מאיר שמגר הציעו מבחנים שונים להגדרת מונח זה.[4] לפי גישתו של השופט ברק, המבחן לבירור האם פעולה מסוימת נעשתה "במילוי תפקידו" של חבר-כנסת, הוא מבחן "מתחם הסיכון הטבעי" ולפיו, פעולה אסורה תהיה חסינה רק אם מדובר בביצוע לא נאות של פעולה חוקית, ובדרך כלל פעולות שנעשו במחשבה פלילית לא יהנו מחסינות. ברק אף נותן דוגמה לפעולה שלא צריכה ליהנות מחסינות והיא של חבר-כנסת שמתנגד למדיניות הביטחון של המדינה ומקריא מדוכן הכנסת רשימה של ידיעות סודיות שהוא הכין מראש, והדמיון  לענייננו בפרשת "האסיר X" ברור. לעומת זאת, אם אותו חבר-כנסת היה עולה על דוכן הכנסת, ומתוך להט השיח ידיעה סודית היתה נפלטת מפיו מבלי משים, הוא היה נהנה מחסינות מכיוון שהוא עשה זאת תוך רשלנות, ולא מתוך כוונה פלילית. זה היה המצב בפרשת כהן כאשר חבר-הכנסת בנימין נתניהו הקריא סעיפים ממסמך סודי ביותר על דוכן הכנסת, לאחר ששר החוץ טען שהוא "מבלף" בטענתו שהממשלה הכינה תוכניות לנסיגה מרמת הגולן. הנשיא ברק קבע כי חבר-הכנסת נתניהו לא תכנן מראש להקריא את הסעיפים המסווגים, אלא נגרר לכך כעניין משני ושולי לנאומו העיקרי.

השופט גולדברג בפרשת פנחסי נקט בעמדה גמישה יותר במעט בקבעו כי המבחן הראוי הוא מבחן ה"רלוואנטיות". לשיטתו, כל עוד עיקר הפעולה הנדונה הוא שירות התהליך הדמוקרטי, שלשמו נבחר אותו חבר-כנסת, הפעולה תהנה מחסינות. בנוסף, ככלל, הבעת דעה אסורה תחשב לרלוואנטית יותר להליך הדמוקרטי מאשר עשיית מעשה אסור. לשיטתו של גולדברג, אין כל חשיבות למחשבה הפלילית העומדת בבסיס הפעולה, אלא השאלה היחידה שיש לשאול היא האם הפעולה רלוואנטית לתפקידו של חבר-הכנסת כשחקן פוליטי בשיטה דמוקרטית.

על אף שהדבר אינו חד-משמעי, ניתן לומר שהתבטאויותיהם של שלושת חברי-הכנסת בשבוע שעבר היו רלוואנטיות לתפקידם. מדובר בהבעת דעה בנושא שחשוב לבוחריהם, והכוונת זרקורי דעת-הקהל אל מעשה ממשלה שהוסתר מעיני הציבור. ודוק, העובדה שהפעולה נהנית מחסינות דיונית אינה אומרת בהכרח שהפעולה הייתה צודקת או ראויה לשבח. לפי גישתו של גולדברג, החסינות משמעה שמדובר בפעולה שרלוואנטית לתפקיד של חבר-כנסת כנציג העם בבית המחוקקים.

סקירת הפסיקה מאז פרשת פנחסי מעלה כי מבחן  "מתחם הסיכון הטבעי" של ברק הוא זה ש"שילח שורשים" בשיטת המשפט הישראלי.[5] מבחן זה שם לנגד עיניו את עקרון שלטון החוק כגורם מכריע מקום בו מבררים אם פעולה מסוימת תחשב כ"מילוי תפקידו" של חבר-כנסת. על אף שברק מכיר בחשיבות העצמאות של חברי-כנסת ושל עקרונות הדמוקרטיה, הוא מוכן להעדיף אותם על פני שלטון החוק רק במקרים חריגים במיוחד. דומה שבכך הוא חוטא למטרתה של חסינות הפרלמנטרית.

כפי שצוין לעיל, החסינות באה לאפשר לנציגי העם להביע את דעותיהם באופן חופשי, ולמנוע מחסמים משפטיים לגרום ל"אפקט צינון" על דיונים בכנסת. החסינות באה לצייד את המחוקק בכלים ובהגנות הנדרשים לצורך תפקידו ככוח בולם ומאזן לממשלה,  גם כאשר הדבר דורש חריגה מסוימת ממסגרת שלטון החוק. ודוק, בעצם יצירת מוסד החסינות, המחוקק כבר הביע את דעתו שלעתים אכן נדרשת חריגה משלטון החוק. אחרת לא היה צורך במוסד זה בכלל. כפי שציינה ד"ר סוזי נבות במאמרה "חסינותו של חבר כנסת בגין 'הבעת דעה ומעשה במילוי תפקיד'", אין מדינה אחרת בעולם שמבחינה בין עבירות שנעשו בכוונה לבין עבירות שנעשו ברשלנות בכל הנוגע לחסינות פרלמנטרית.

מצב שבו חבר-כנסת נזקק לחסינות הוא מצב חריג – מצב שבו החוק הופר. לכן, כאשר אנו דנים בתנאים להחלת החריג הזה, נראה שעלינו לחפש אמות מידה שונות מאלו המשרתות אותנו בשגרה, כלומר עלינו לשאול שאלה שונה משאלת חוקיות המעשה. מבחן הרלוואנטיות של גולדברג מוציא אותנו משאלת חוקיות המעשה, שאלה שהיא, כאמור, כבר פחות רלוונטית לנושא החסינות, וממקד את מבטינו על השאלה העומדת במוקד העניין: האם חבר-הכנסת פעל על-מנת לייצג את הבוחרים בו ולקדם את הדמוקרטיה כפי שמצופה ממנו. אם התשובה היא בחיוב, וחבר-הכנסת הסתפק במימוש חופש הביטוי בהבעת דעה, אזי שאלת החוקיות כבר אינה שייכת לדיון. אם, לעומת זאת, התשובה היא בשלילה, דהיינו, חבר-הכנסת פעל למען מטרה אחרת וחיצונית לתפקידו כנציג העם, מעשיו לא יהנו מחסינות פרלמנטרית, ויש לחזור לשאלת החוקיות בהליך משפטי רגיל.

כפי שנאמר בחוות-דעתו של היועץ המשפטי לכנסת השבוע, ולדעת ההלכה הפסוקה דהיום, חברי-הכנסת שהציגו שאילתות בניגוד לצו איסור הפרסום שחל על הפרשה הפרו את החוק בכוונה, ועל-כן אינם צריכים ליהנות מחסינות. מסקנה זו מעדיפה את עקרון שלטון החוק על פני עקרונות חירות הנציג וחופש הביטוי, ובכך אינה מתיישבת עם העקרונות המנחים העומדים ביסוד מוסד החסינות. על אף שהפרות חוק בתוך היכל החקיקה צורמות לאזנינו ולעינינו, יש לאפשר לחברי-הכנסת לבצע את תפקידם גם אם הדבר דורש הקרבה מסוימת של שלטון החוק.

יפים לסיום דברי הנשיא שמגר בפרשת וילנר:

"קיום ושמירה של חופש הפעולה הפוליטי הוא חלק אינטגרלי וחיוני בכל משטר דמוקרטי…שלילתו הבלתי זהירה עלולה לשנות מאופייה של הדמוקרטיה… יש מחיר לדמוקרטיה והוא נובע בין היתר, מן ההשלכות הקיצוניות אשר מתלוות לעיתים לחירות הביטוי ולחופש הפעולה הפוליטית…אך מחיר זה הוא ראוי וכדאי לשמור על חיים חופשיים."